长期护理保险与社会养老服务体系的协同发展策略——基于对长期护理保险试点经验的分析

　　引言

　　满足持续增长的长期照护需求已成为社会养老服务体系的重要任务。相关研究表明，长期护理保险(简称“长护险”)效果的发挥与社会养老服务体系密切相关。本文聚焦长护险待遇给付环节，探究长护险与社会养老服务体系之间协同发展的机制，剖析两者协同发展面临的问题和挑战，并进一步思考未来实现协同发展的有效路径。

　　一、长护险功能定位与试点开展情况

　　(一)建设背景

　　党的十八大以来，我国已具备建立高度普适性的长期照护服务筹资渠道的重要经济、政治和社会条件。2016年，我国正式启动国家级长护险试点，探索以社会保险模式为兜底性的养老服务筹资，原先由财政出资对失能老人的救助福利转变为统筹同济的全民普享福利。2020年，国家进一步扩大试点范围。

　　(二)功能定位与制度设计

　　1.功能定位

　　长护险制度是“以社会互助共济方式筹集资金，为长期失能人员的基本生活照料和与基本生活密切相关的医疗护理提供资金或服务保障的社会保险制度”。这一界定明确了我国长护险的功能定位。

　　建立强制性的风险共担机制。作为一项社会保险制度，我国长护险制度具有互助共济和风险分担的功能，不仅能有效规避市场失灵的问题，还能增强社会资源的再分配促进社会公平。

　　提供长期照护服务的费用保障。长护险以费用支出的补偿机制为核心，强调通过对长期照护服务费用进行补偿，以降低不确定的失能事件对参保人造成的经济负担。

　　2.国家制度设计

　　国家对长护险待遇给付环节进行了统一设计，运行情况如图1所示。长护险待遇给付是连接照护服务需求方和供给方的关键环节，与社会养老服务体系紧密相关，后者提供的照护服务质量是评价长护险运行成效的重要依据。

　　(三)试点模式与内容

　　长护险待遇给付一般采用现金给付、服务给付和混合给付三种模式。当前，我国49个试点地区普遍摒弃单一的现金给付，主要通过服务给付集中统一购买照护服务，这种方式所产生的规模经济效益促进了当地养老服务业发展。超过70%的地区以津贴或亲情照护的形式增加了现金给付，形成混合给付模式，这种方式有助于部分偏远地区克服服务递送成本高、可及性差的问题。

　　待遇给付还可分为机构照护、居家上门和居家自主照护三种模式。机构照护增加了失能老人及其家庭购买社会化照护服务的能力，将服务的“潜在需求”转化为“有效需求”，提供了庞大的市场需求。居家上门照护具有“就地化”和“成本低”优势，亦提升了社会养老服务供给能力。在此基础上，大多数试点地区尊重家庭照护传统，叠加居家自主照护服务，认可非正式照护者提供的照护服务价值。

　　在长护险试点过程中，各地区纷纷建立了服务给付目录，不断丰富服务内容，已形成偏生活照料型”“偏医疗护理型”和“多功能给付型”三种照护服务类型，养老服务供给链不断得到完善。

　　二、现阶段协同的主要机制

　　(一)长护险对社会养老服务的促进机制

　　长护险作为基本养老服务资金的供给方，为服务机构提供广阔的市场空间，降低照护服务机构的经营风险和不确定性，吸引社会力量加入养老服务业。长护险制度通过明确失能评估管理工作、照护服务标准、新增“长期照护师”新职业工种等措施，促进养老健康服务业专业化、规范化发展。长护险制度实施不仅实现了社会资源的优化利用，还集合照护服务需求，用更强势的方式将需求信息传递给服务的供给方，促进服务精准匹配。

　　(二)社会养老服务对长护险制度目标实现提供供给保障

　　长护险筹资和待遇给付离不开社会养老服务供给的支持。一方面，高质量的专业化照护服务是保障长护险实现持续筹资的前提和基础；另一方面， 充足的社会养老服务供给保障长护险制度的公平性。

　　三、协同发展所面临的挑战

　　(一)长期照护服务体系建设与发展存在短板

　　长期照护服务体系建设滞后，缺乏整体规划，政策间亦缺乏系统整合和有效衔接，难以发挥政策合力。社会资本参与长期照护服务业的意愿偏低，长期照护服务供给不足，且医养融合服务发展缓慢，服务的专业性无法凸显。现有的照护服务供给难以精准匹配失能老人的需求，并长期存在分布方式、空间和内容等方面的结构性失衡。

　　(二)长护险尚缺少高效运行的社会养老服务体系支持

　　长护险对财政资金的依赖决定了政府需要提高基本养老服务投资的利用效率；长护险的普遍实施迫切需要提升偏远、农村地区的基本养老服务供给能力；长护险倒逼社会养老服务体系发展，尚缺乏动态、精准的监控服务支持。

　　四、协同发展的策略

　　(一)加强顶层设计，重构长期照护服务政策体系

　　医保部门需打破传统的社会保障制度发展思路，牵头整合资源巩固筹资基础。发展以居家社区照料为主、机构护理为辅，服务给付为主、现金给付为辅的医养融合待遇给付模式。采取差异化发展策略，如东部地区应进一步发挥市场力量，中西部地区注重发挥公办养老机构和基层卫生组织的支撑作用和家庭照护的基础作用，完善失能老人的基本养老服务体系。

　　(二)以需求引导供给，深化养老服务体系的供给侧改革

　　明确轻、中度失能者居家优先、社区为居家照料提供支持，重度失能者机构优先的服务人群定位。提供从预防到支持的连续性服务，以降低老年人重度失能、失智的发生率。强化医养融合专业服务的支撑作用，凸显长期照护服务的专业性，提高服务质量。

　　(三)完善服务支持体系，提升长期照护服务供给能力

　　强化长期照护人才队伍支撑，鼓励农村剩余劳动力在当地提供服务，建立松紧适度的服务规范和操作标准，系统建设护理服务人才成长体系和等级管理机制。有效整合行业资源，鼓励支持第三方专业社会组织和行业协会。进一步推进信息平台的交互共享和护理服务供需的有效匹配，加强数智化技术在长护险失能评估、服务监管和评价等领域中的应用。

来源：人口青专会