农村低收入人口分层分类常态化帮扶：制度逻辑与治理转型

　　引言

　　2023年中央一号文件提出“研究过渡期后农村低收入人口和欠发达地区常态化帮扶机制”。党的二十届三中全会提出进一步全面深化改革，建立农村低收入人口和欠发达地区分层分类帮扶制度。过渡期后，建立分层分类常态化帮扶制度、增强低收入人口的内生发展能力、提高收入和生活水平是全面推进乡村振兴与共同富裕新阶段的着力点。

　　相关研究已对农村低收入人口规模进行了测算(林万龙等，2024；汪三贵、孙俊娜，2021)，探讨了常态化帮扶的难点问题(李实等，2023；唐文浩、张震，2022；范和生、郭阳，2023)，并提出完善帮扶制度的政策建议(林闽钢，2024；王小林、金冉，2024；叶兴庆、殷浩栋，2022)。这些研究成果对农村低收入人口帮扶制度的建立具有重要借鉴意义。目前，中国正处于探索建立农村低收入人口帮扶制度的阶段，从消除绝对贫困的阶段性攻坚向低收入人口常态化帮扶的治理转型，顶层制度有待形成，相关研究仍存在缺口。过渡期后农村低收入人口的帮扶工作应遵循怎样的分层分类制度逻辑，如何精准识别低收入人口、建立多元帮扶主体间的合作机制、提高数字技术的应用效能等都需深入研究。

　　本文从公共治理的逻辑出发，构建低收入问题治理理论分析框架，使用城乡住户调查数据对治理客体——农村低收入人口和低收入问题进行分析，并基于对A省H市统筹防止返贫和低收入人口帮扶政策(以下简称“两项政策”)并轨试点运行的调研，剖析转型过渡期农村低收入人口帮扶现状与问题。目前，“两项政策”并轨是低收入人口常态化帮扶工作的重要改革内容，仅在少部分地区进行试点探索。A省H市的实践获得民政部社会救助领域创新实践优秀案例。本研究基于2024年3月在A省H市调研，包括与省—市—县—镇四级相关政府部门以及基层窗口工作人员等47人、村集体经济代表2人、村民3人，共计52人进行的座谈或访谈。在理论分析和实践调研的基础上，本文探析从脱贫攻坚到分层分类常态化帮扶制度逻辑的延续与升级。最后，结合互动治理与控制权等理论对常态化帮扶治理体系转型提出政策建议。

　　转型过渡阶段农村低收入人口帮扶现状与问题分析

　　(一)识别标准不一

　　当前，农村低收入人口在顶层设计上缺乏清晰的界定标准。民政社会救助系统中的困难群体认定以当地最低生活水平为基础，通过家庭生活支出法进行测算；乡村振兴部门的防返贫监测人口认定以家庭收入指标为基础，兼顾“三保障”落实情况。尽管两部门均采用“分层分类”帮扶，但标准与规则不同：民政部门根据困难群体的家庭经济状况与当地低保标准的差距，将低保户分为两至三层进行“补差”救助；乡村振兴部门在防返贫监测中采集了致贫原因(如疾病、灾害等)，并据此“分类”提供针对性帮扶。在A省H市试点中，两项政策并轨后，虽然将镇村社会救助协理员与乡村振兴专干整合为低收入人口帮扶专干，实现了基层网格员的“二网合一”，减少了数据的重复采集工作，但两部门仍然使用不同的认定标准分别进行认定，再将两部门认定对象统一合并称为低收入人口。由于顶层工作机制尚未形成，政策标准不统一与管理分割，导致低收入人口识别仅在基层执行末端进行表层化的简单合并，缺乏整体规划与深度融合。

　　(二)施策衔接不足

　　2016～2023年，中国农民人均可支配收入显著提高，其中工资性收入占比呈上升趋势，表明国家对农民的就业支持政策成效显著。经营净收入占比下降，反映了农业的比较效益偏低。转移净收入占比从2016年的18.8%提高到2023年的21.0%，表明各地持续加大民生投入、增加农民补贴，但也导致地方财政负担日益加重。在此背景下，如何通过产业扶持、就业引导等措施增强农村低收入人口内生发展能力，成为促进增收的关键。

　　在发挥兜底型社会政策底线救助功能的同时，还需积极探寻农村低收入人口帮扶的发展型社会政策。以A省H市为例，动态监测的6万余名低收入人口中，城乡低保对象达4.8万人，而能享受产业、就业等发展型帮扶政策的防止返贫监测对象仅约0.5万人，帮扶政策与帮扶对象间衔接不足。因此，需合理划分社会救助类和能力开发类低收入人口，并从国家层面明确帮扶政策工具的适用范围，方能充分发挥社会救助与开发帮扶政策工具的作用，实现“保基本、促发展、提能力”的目标。

　　(三)部门数据分割

　　乡村振兴部门和民政部门分别建立了防止返贫动态监测信息系统、低收入人口动态监测平台，教育、医疗、住建部门也建立了各自的信息系统。尽管各部门依托自有系统监测帮扶服务对象，并通过部门间关键数据的交换提升了识别与帮扶效率，但数据资源的部门分割问题仍存在。为探索数据融合、健全快速预警机制，A省H市的政策试点依托现有防止返贫动态监测和低收入人口动态监测信息系统，构建了低收入人口数据库。然而，由于低收入人口概念界定不统一、数据格式不一致，该市在数据融合中面临多重挑战。由于社会救助数据、防返贫监测数据分别由民政部门、乡村振兴部门负责录入，两部门在数据共享时对“数据质量”责任划分存在顾虑。基于“谁采集，谁担责”的原则，倾向于采取最小化数据共享策略。

　　从脱贫攻坚到分层分类常态化帮扶：制度逻辑的延续与升级

　　(一)从精准扶贫到分层分类的优化：构建基于大数据的常态化帮扶体系

　　中国的贫困治理经历了以区域为瞄准单元的扶贫，到以人为单位的精准扶贫。《国家八七扶贫攻坚计划(1994～2000年)》针对国家重点贫困县，开展了大规模的扶贫攻坚。这一阶段以区域为瞄准单元，通过区域开发带动经济增长并促进减贫(都阳、蔡昉，2005)。《中国农村扶贫开发纲要(2001～2010年)》实施阶段，扶贫开发的主要目标是加强基础设施建设，逐步改变贫困地区经济、社会、文化的落后状况。党的十八大以来，中国的贫困治理进入精准扶贫阶段，帮扶对象精准下沉到贫困户和贫困人口。贫困治理日益精准化，在中国消除绝对贫困的过程中发挥了攻坚作用。

　　相对于脱贫攻坚阶段采取的资源集中、短期见效的精准开发，分层分类常态化帮扶需要将集中的人力与物力资源进行全局性、系统性的再分配。精准治理本质是复杂、高成本的治理模式，需要国家综合实力达到一定水平后才能逐步实现(刘成良，2020)。农村低收入问题治理是一项持久性的任务，要全面考量治理成本和资源分配。农村低收入问题的帮扶措施不能适用于所有类型的低收入人口，如产业、就业等帮扶政策仅适用于有劳动能力的群体。为减少低收入人口与帮扶措施错配的问题，分层分类帮扶继承了精准扶贫“到人到户”的理念，同时通过前置治理工具与目标群体的适用性匹配过程，即依据群体特征和需求差异对治理体系进行纵向分层、横向分类的精细化设计，探索具有层次性、类型性的改革路径。

　　(二)分层识别：收入识别与多维能力识别结合制定分层标准

　　各国对贫困的定义与认知不同，从而形成了不同的减贫制度与战略。现行主流的贫困识别方法可以分为两大类。一类是基于生存基本需要的收入/消费贫困标准线。收入/消费是测量贫困的简单易用的代理变量，但其无法直接反映贫困导致的能力差异、社会权利剥夺等多维问题。阿马蒂亚·森认为(Sen，1983)，个体在获取教育、健康保障、清洁饮用水等关键价值活动上存在能力差异，测量贫困时应采用基于多维度的能力方法。萨比娜·阿尔基尔等基于能力方法开发的全球多维贫困指数(MPI)在2010年被联合国开发计划署采纳后，形成了另一大类贫困识别方法，即多维贫困识别标准(王小林、冯贺霞，2020)。

　　中国坚持多维减贫理念，将收入标准线与基于能力的多维贫困识别相结合，全面反映贫困的收入与非收入维度特征。1987年国务院印发的《关于加强贫困地区经济开发工作的通知》将贫困人口定义为“物质生活特别困难，食不果腹、衣不蔽体、房不避雨的群体”。这是基于满足基本生存需要的定义，是收入/消费上的贫困。尽管国际社会2010年才正式提出多维贫困概念，但中国在此之前已开始对贫困村进行基础设施、产业、教育、卫生等多个维度的扶贫。2015年《关于建立贫困退出机制的意见》明确要求，消除贫困的目标是到2020年实现农村贫困人口“不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障”。相较于1987年“吃、穿、住”的基本需求，2015年的贫困退出标准纳入了接受义务教育和获得基本医疗的能力，从单纯的基本需求扩展至基本能力的范畴。中国政府持续拓展贫困的维度，并据此调整和完善相关政策措施，这是中国贫困治理取得显著成效的关键经验。低收入问题的致因复杂，包括健康资本薄弱、缺乏文化或工作技能、不具备积极的人生观和脱贫意志等。低收入人口的困难程度也不同。因此，需要精准掌握治理客体的多个维度的信息，制定“可计算、可操作”的多维特征识别与评估标准，据此精准划分困难等级、识别差异化需求，提出问题的专属破解路径。

　　(三)分类施策：延续开发帮扶与社会救助“双轮驱动”的分类帮扶制度

　　中国始终坚持开发帮扶与社会救助相结合的减贫道路。社会救助主要是针对贫困人口的最低生活保障，以及在教育、医疗、养老等维度的救助；开发帮扶主要是改善贫困地区的生产条件和生活环境，开发贫困人口的能力与激发其劳动参与精神。中国减贫区别于西方反贫困实践的重要特征体现在注重对地区、人口的能力培育和动力激发(周宇晗、文书洋，2024)。开发帮扶“促发展”与社会救助“保基本”共同构成“双轮驱动”的中国减贫制度安排。

　　鉴于大规模人口基数与资源约束，政府难以仅依靠社会救助实现缩小发展差距的目标。农村低收入人口帮扶需延续并完善“双轮驱动”体系，以充分发挥产业、就业等开发型政策工具效能，增强低收入人口的自主增收能力。当前，《关于加强低收入人口动态监测做好分层分类社会救助工作的意见》的出台标志着分层分类社会救助制度的完善，涵盖现金、教育、医疗等分类救助措施。而分层分类的开发帮扶制度则还需进一步明确构建，对于具备开发能力的帮扶对象：一方面可通过乡村产业振兴、农产品消费帮扶等提升地区发展能力，带动农民增收；另一方面可通过强化农业技术培训、就业指导、教育医疗等公共服务供给，提高人力资本水平，使受帮扶者成为共同富裕的主动参与者。

　　农村低收入问题治理体系转型

　　根据本文构建的理论框架，结合中国贫困治理的实践经验与当前面临的问题，现从治理客体、治理主体、治理结构与权责关系方面提出农村低收入问题治理体系转型思路。

　　(一)治理客体：建立分层分类的低收入人口认定与监测工作体系

　　总结扶贫与民政两部门对贫困人口和低保对象的认定经验，全国统一的农村低收入人口认定标准需要把治理客体分为以下三层。第一层为社会救助对象。该层低收入人口以社会救助对象为基础，根据2023年四季度的民政统计数据，最低生活保障人数与城乡特困人员救助供养人数合计约占农村常住人口(47 700万人)的8%。此部分人群因病、残、老、灾、弱等原因，生活质量低于当地基本生活水平，需分层实施生活救助以及教育、医疗、住房等分类救助。第二层为开发帮扶对象。即具有开发能力的人群，目的是通过帮扶提高其收入、增强发展能力。以当前全国各地防止返贫监测标准来看，河南省为8 100元、河北省为8 600元、吉林省为8 700元，东部地区则更高，平均而言防止返贫监测线收入之下的人口约占农村常住人口的16%。因此，可将社会救助对象层次之上的，且收入较低的8%的农村常住人口确定为开发帮扶对象。这部分人群具有一定开发条件，可以在产业、就业、职业技能、教育、医疗等方面给予分类开发帮扶。第三层为韧性监测对象。由于农村低收入人口规模较大，应将收入高于开发帮扶对象但存在返贫风险的脆弱人群纳入监测范围。韧性监测对象属于脆弱性群体，目标是加强监测，增强韧性、防范风险。针对这部分脆弱群体，重点工作是监测其收入、消费、公共服务获得等方面的情况，当其掉入第二层和第一层时及时给予帮扶或救助。当韧性监测9%时，三层对象共覆盖农村常住人口的25%，即与前文的低收入人口规模测算中，当采取农村居民人均可支配收入中位数50%作为中国农村低收入标准时，农村低收入人口占农村常住人口的1/4相符合。

　　(二)治理主体：推动形成“政府—市场—社会”多元主体共治的新格局

　　应厘清政府、市场、社会多元主体在常态化帮扶中的关系，避免单一依赖政府或过度强调社会责任。常态化帮扶需坚持党的领导，统筹政府、市场和社会多元主体形成多主体协同治理的常态化帮扶工作格局。市场与社会力量参与低收入人口帮扶无法自发实现，国家行动体需要以召集人、元治理主体的角色推动其参与治理(Edelenbos，2004)。可通过鼓励各类企业履行社会责任、ESG(环境、社会和公司治理)行为以及企业共同富裕价值投资等方式，推动发挥市场行动体在帮扶中的功能。此外，对口支援、东西部协作探索了在市场经济条件下土地、资本、劳动力、科技、数据等各类要素在地区间进行优化配置的协同发展方式。常态化帮扶工作体系需继续优化对口支援和东西部协作工作体系，通过跨省域资源配置、技术转移、发展经验共享、数字技术支持等改善欠发达地区的投资环境，引导企业针对低收入人口和欠发达地区帮扶开拓新的市场和投资方向。

　　(三)治理结构：建立纵向帮扶责任制与横向跨部门协同推进机制

　　1.建立“自上而下”的低收入人口帮扶责任制。按照“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的工作机制，从中央到市县各级设立农村低收入人口常态化帮扶领导小组。鉴于当前缺乏国家统一的农村低收入人口认定标准，在“中央统筹”的工作体系下，建议由国家统计局根据城乡住户调查数据，给出平衡省际农村低收入人口标准和规模的建议。在“省负总责”下，应加强省内不同地区农村低收入人口认定标准和帮扶资源配置的均衡性，补好欠发达地区的短板。县以下基层应整合实现“一套机构、一套人马、一套表格”的多部门协同工作体系，切实为基层减负。

　　2.建立“横向”跨部门协同推进工作机制。鉴于农村低收入人口帮扶工作的长期性和艰巨性，建议明确由中央统筹，相关部门各司其职、协同推进帮扶和救助工作。针对需要收入支持与多元救助的社会救助类人群，由民政部门负责给予现金支持，并协同教育、医疗等相关部门给予多元救助；针对需要增加收入与具有可开发能力的开发帮扶类人口，由农业农村部门负责牵头，协同相关部门采取产业、就业、消费、易地搬迁后续支持等措施给予精准帮扶，推动低收入人口持续增收。同时，需确保中央财政对常态化帮扶的稳定投入，各部门在项目安排与资金分配中坚持向低收入人口聚集区和欠发达地区倾斜。

　　(四)权责关系：明确常态化帮扶阶段的责任体系

　　常态化帮扶“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的治理机制，与行政发包制中的控制权分配逻辑相契合——在多层级政府结构中，委托方(中央)保留帮扶目标设定权及下级政策执行结果的考核评估权，将政策执行中的具体激励分配等控制权下放给管理方(省)；管理方在辖区内安排本级部门或下属代理方落实政策执行，市县作为代理方承担具体帮扶任务。考核是落实责任的核心手段：委托方制定政策取向与目标后，通过“任务发包”方式传导压力，借助阶段性检查、考核等手段形成不确定性和威慑作用，促使管理方全力落实。常态化帮扶仍需坚持考核评估，在考核目标设定上，围绕“增收入、缩差距、提能力”的目标，以低收入人口收入的实质性增长和发展能力的提高为考核标准。在考核方式上，应充分应用数字时代的先进技术，精准化考核评估的方式，尊重基层政府的创新精神。同时，降低考核评估频次，每五年开展两次考核(“五年规划”中期与末期各一次)，并将末期考核结果作为下一个“五年规划”的基期数据。

来源：中国人口科学