以积极社会政策理念推动生育友好型社会建设

　　近年来，持续下降的生育水平引起社会各界广泛关注，加快建设生育友好型社会被提升至重要地位。在二十届中央财经委员会第一次会议上，习近平总书记精准概括了我国人口发展呈现少子化、老龄化、区域人口增减分化的趋势性特征，将提高人口整体素质、塑造现代化人力资源等作为促进人口高质量发展的基本路径，明确了思想方法和战略目标，要求把人口高质量发展同人民高品质生活紧密结合起来，促进人的全面发展和全体人民共同富裕，部署了包括健全生育支持政策体系在内的促进人口高质量发展的五项任务。党的二十届三中全会明确将“完善生育支持政策体系和激励机制，推动建设生育友好型社会”作为全面深化改革的重要任务，国务院办公厅进一步印发《关于加快完善生育支持政策体系推动建设生育友好型社会的若干措施》，既为新时期加快建设生育友好型社会明确了发展方向和具体路径，也回应了当前社会公众普遍关心的婚育问题，并且在多个领域提出了一些探索性、创新性的制度设计和政策举措。

　　尽管我国政府在生育支持领域的政策投入不断增加，经济、时间、服务、文化等不同类型支持措施也在加快探索，但关于投入力度、责任分担、绩效评价、政策路径等核心问题的讨论仍然有待深化。生育支持政策框架下重点实施何种类型的政策措施?生育支持政策体系设计能否借鉴国外家庭福利经验?加大生育支持投入是否可能导致福利陷阱?如何评价生育友好型社会的短期和中长期效果?这些问题仍然有待进一步讨论和明确。

　　一、积极社会政策理念的提出及其现实价值

　　在社会政策发展过程中，不同国家和地区发展出不同类型的福利保障模式，既有注重以市场为基本原则、以资产调查为基本手段的自由主义保障模式，还有追求福利覆盖面的社会民主主义保障模式，也有建立在“社会保险”基础之上、强调家庭应该成为福利供给核心的社会合作—保守主义保障模式，不同类型的福利模式差异和政策影响也引起了广泛关注，在一定程度上影响了生育保障政策的转向。研究发现，国家财政投入水平的提升有助于保持和提升生育率。越来越多的证据表明生育支持政策不仅可以对养育孩子的家庭予以极大的支持，还可以有效促进社会平等，在人口领域之外有正向的外部性作用。因此，在人口发展的新常态下，我们需要客观审视生育支持的政策属性，统筹考虑生育支持成本和效益之间的关系、微观家庭生育行为的外部性和宏观人口高质量发展之间的关系。

　　值得注意的是，近二十年来，社会政策的“积极化”转向较为明显，社会政策不再被视为一种社会负担或压力，而被视为是一种新的生产要素，通过投资于人来提高竞争能力，更好地推动经济和就业增长，成为发达国家的共识。社会政策应旨在促进就业和健康生活，而不仅仅是对失业和健康状况不佳人群给予救助。因此，社会福利政策不应仅仅局限于提供基本兜底的公民福祉，而是应更加关注如何通过有效的福利支出激发更加有效的劳动力市场活力，在改善弱势群体生活条件的同时对社会产生整体性回报。在应对全球化、数字化、国际竞争等形势挑战的过程中，积极的社会政策(Active Social Policy)的概念强调，将社会政策的重点从确保个人免受少数明确的突发事件影响转向投资于个体和家庭的能力提升，并在生命历程的每个阶段充分利用其潜力的重要性，也强调在更加广泛的社会保障体系中充分发挥个人、企业和社会组织的重要作用。积极社会政策的理念为我们重新认识生育支持政策的价值和功能带来了新的视角：生育支持不是消耗性的社会福利或社会负担，而是发展性的人力资本和社会投资。

　　二、生育友好型社会建设面临的现实问题和挑战

　　自2021年中共中央、国务院出台《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》以来，我国生育政策经历了从约束性向包容性的转变，在取消、清理和废止了社会抚养费等制约措施和处罚规定的同时，开始出台一系列生育配套支持措施，并提出了建立健全生育支持政策体系的目标。各地生育支持政策的内容涉及经济、时间、服务、文化等多个领域，政策支持的范围涵盖婚嫁、生育、养育、教育等多重问题，但仍缺乏相关的制度安排保障政策落实。

　　第一，生育支持政策落实有差距。相关法律法规和政策文件衔接不足，生育惩罚、雇主惩罚等女性就业歧视现象趋重，深层次结构问题要统筹经济社会发展政策，并需要一定时间。

　　第二，生育支持服务体系不健全。现有托育服务发展只满足7%左右的家庭婴幼儿照护服务需求，仍有93%的婴幼儿需要在家庭内照护；育龄人群的不孕不育率逐渐提升，生殖健康服务的新需求未得到充分满足；农村地区困境儿童、留守儿童的早期发展面临挑战，婴幼儿健康管理也亟待加强。

　　第三，生育支持基本制度弱小。作为中国社保五大险种之一，生育保险是补偿女职工生育期间经济收入、平衡企业负担的重要保障制度，但目前存在覆盖范围小、筹资渠道单一、生育政策调整后基金运营压力大等问题和挑战。

　　第四，生育支持财政支持力度不足。生育支持政策体系的长效财政支持机制尚未建立，区域财政投入的均衡性和政策收益的外部性难以协调，生育支持成本的区域、层级和主体分担比例尚不明确，各级财政投入水平低、可持续性弱，生育支持服务对家庭生育养育功能的替代性不足。总体而言，应对低生育率挑战是一项复杂系统工程，不能头痛医头、脚痛医脚，不能局限于小修小补，迫切需要转变理念，实现制度性突破。

　　三、建立积极的公共财政政策和成本分担机制

　　尽管降低生育成本、提高生育意愿、强化生育价值、促进家庭平等、改善环境条件等都可以被作为生育支持的重要工具，但是在人口发展、家庭文化和社会福利制度转型的过程中，人们对生育责任、家庭发展和福利支出之间的关系认识也发生了重大变化。

　　生育支持的主体与生育责任的划分、生育成本的分担问题之间存在密切关系，与生育收益的接受者也存在密切关系。在生育支持政策设计和执行的过程中，有一个核心问题需要充分讨论：生育支持的成本应该由谁来承担?如何承担?这一问题取决于家庭生育行为预期和国家人口政策预期之间的一致性程度，微观层面家庭的成本—效益与宏观层面国家的成本— 效益之间的结构平衡对生育水平存在重要影响。当家庭对生育数量的预期高于或等于国家人口政策对生育水平预期时，家庭内部性收益相对高于国家外部性收益，家庭实际承担更多的生育成本责任；当家庭对生育数量的预期低于国家人口政策对生育水平的预期时，家庭内部性收益相对低于国家外部性收益，国家实际承担更多的生育成本责任。在社会分工相对简单且福利体系不完善的传统社会，家庭既是生育收益的主要接受者，也是生育责任和成本的主要承担者。在社会分工细化和福利体系逐步完善的现代社会，生育收益的主要接受者从家庭拓展至组织和国家，用人单位和政府公共部门也应承担部分生育责任和成本。值得注意的是，用人单位可以通过发放工资薪酬、缴纳社会保险费用、执行工作假期制度等方式承担部分生育成本，但因为生育收益的外部性更强，为单位带来的内部性收益较弱，这也会导致用人单位倾向于将生育成本向外转嫁，更倾向于招收男性或没有生育意愿的女性，最终强化劳动力市场的就业歧视。同时，推动实现适度生育水平、优化劳动力供给结构、积极应对人口老龄化等目标对于宏观层面的经济社会高质量发展具有重要意义，国家是生育水平提升的重要受益者。因此，在低生育水平的社会中，国家作为受益者应承担必要和基本的责任，需要采取相对积极的公共财政政策，同时运用法律、制度、政策等手段综合施策，支持家庭发展能力提升，推动形成家庭、用人单位、政府部门生育责任共担机制。

　　四、以积极社会政策理念建设生育友好型社会

　　落实中央决策部署，必须秉持以人民为中心的发展思想，以促进家庭和谐幸福和人的全面发展为目标，完善基本制度框架，调整经济社会政策。因此，迫切需要在生育保障领域实现历史性变革、系统性重塑、整体性重构，建立基础性制度框架，奠定未来人口发展的百年大计。

　　(一)树立积极生育保障的核心理念

　　从积极社会政策的理念看，生育支持不是消耗性的社会福利或社会负担，而是发展性的人力资本和社会投资，完善生育支持政策体系需要在经济发展和社会发展之间找到融合点，在社会福利和社会投资之间建立连接点，从传统的兜底保障、事后补救、被动型的服务管理模式转向提升能力、事前干预、主动型的积极政策保障模式。既要满足从支持家庭的立场对生育成本进行减负的需求，减轻生育、养育、教育的成本压力，更要满足通过生育支持提高个体和家庭的劳动参与能力、意愿和机会，促进个体和家庭更好地适应市场经济的需求。因此，促进人的全面发展是营造生育友好社会氛围的关键，生育友好不是简单地对“生”的友好或者“育”的友好，更要有对“婚”的友好、“教”的友好、“业”的友好、“住”的友好、“养”的友好，与儿童友好型、青年发展型、女性友好型、老年友好型等社会的建设密切相关。建设生育友好型社会需要从全生命周期的视角完善人口服务体系，建立积极生育保障的基本制度，同时减轻婚姻、生育和养育带来的经济负担和精神焦虑，从多个维度营造生育友好的社会氛围。

　　首先，积极生育保障是落实就业优先国家战略、稳定劳动参与率的积极劳动力市场政策。以促进家庭育儿与职业发展为目标，通过劳动相关的福利投入带来更有效的劳动参与，促进稳定就业，增加家庭收入。其次，积极生育保障是生产要素，是主动的公共投资。以提高人口质量为核心目标，通过增加投入，提高出生人口素质、减轻“三育”成本，促进人的全面发展，塑造现代化人力资源。再次，积极生育保障是对家庭生育价值正向外部性的补偿。尊重家庭育儿的经济社会价值，将家务劳动和照料行为的外部经济效果内在化，对婴幼儿照护人员给予补贴。据测算，中国照料经济价值约占GDP的25%，其中女性贡献了近2/3的照料劳动，育儿补贴是尊重女性照料劳动经济价值的重要体现。最后，积极生育保障是对婚育全周期的主动支持和保障。不仅对家庭婚姻给予保护，而且全方位积极干预，帮助家庭实现生育意愿，促进家庭和谐幸福，从而实现人的全面发展、人民高品质生活、生育水平提升等目标协同。

　　(二)明确积极生育保障的覆盖范围

　　积极生育保障的对象除了个体和家庭外，也包括其他分担生育成本和承受外部效益的社会成员。在传统理解中，女性被视为与生育直接相关的行动者，男性及其他家庭成员、企业等用人单位的影响常常被忽视。然而，在当前的社会文化中，生育决策是家庭行为也是社会行为，并不完全受女性的个人意愿所决定，家庭成员、用人单位和政府部门在育儿责任分担方面所发挥的作用也会直接影响家庭生育决策。因此，生育保障的对象不应聚焦于单一个体，应强化对不同类型主体的支持。可以划分为四个层次。第一个层次是与婚育行为直接相关的社会成员，保障对象包括育龄男性和女性。聚焦改善育龄人群生殖健康水平，促进职育平衡，减轻婚姻、生育、养育的负担，提高结婚和生育意愿。第二个层次是与养育行为直接相关的社会成员，保障对象包括提供照料服务的祖辈、父母和机构。聚焦减轻家庭婴幼儿照护负担，提高祖辈、男性参与婴幼儿照护的意愿和能力，改善家庭观念，促进家庭关系和谐，发展普惠托育服务，构建良好的生育养育家庭环境。第三个层次是与教育行为直接相关的社会成员。聚焦减轻家庭育儿焦虑，提升健康、教育资源的均衡性，提高儿童早期发展能力，保障儿童平等获得高质量教育服务的权利，增加生育子女的价值感和获得感。第四个层次是与生育成本分担责任相关的社会成员，包括用人单位、地方政府和社会组织。聚焦建立合理的财政投入、成本分担和效果评价机制。

　　无论是哪个层次的保障政策，都需要解决政策瞄准的问题而不是直接发放补贴，需要注重个体生育、养育和教育权利和义务的统一，根据社会成员的实际劳动价值和投入判定其是否应当接受支持以及应当接受何种程度的保障。考虑到家庭内部分工及地位差异，生育保障的判定标准不仅应与家庭整体经济状况相关联，也应与儿童、女性、老年人等家庭成员的生活水平相关联，与用人单位、地方政府、社会组织的责任承担能力相关联。

　　(三)完善积极生育保障的基本内涵

　　基于积极生育保障理念，生育保障体系应包含生育支持政策体系、生育保障基本制度、婚育服务支撑体系三方面内容。

　　第一，生育支持政策体系全方位干预生育影响因素，从降低居住成本、减轻教育焦虑、减轻医疗负担、促进女性就业、保障假期待遇、倡导婚育新风等维度对影响生育养育的主要因素进行重点干预。

　　第二，建立生育保障基本制度可以保障生育支持政策落实，同时支持服务体系的发育和完善，形成积极的劳动力市场环境，实施覆盖灵活就业和城乡居民的全民生育保险制度，实施支撑托育服务、鼓励代际支持、城乡均衡的婴幼儿照护补贴制度，实施主动干预的生殖健康保障制度。

　　第三，通过覆盖全生命周期的婚育服务支撑体系减轻生育焦虑和压力，提供生殖健康服务、婚恋服务、母婴保健服务、托育服务、家庭育儿指导、家庭观念养成等全程支持。

　　总而言之，积极生育保障制度不仅发挥保护性作用，而且以社会投资、社会参与和积极干预的方式全面提升社会成员抵御风险和促进家庭发展的能力，提高劳动参与和就业质量，并以此减轻福利国家的税收依赖和社会弱势群体的福利依赖。

　　(四)优化积极生育保障制度的实施路径

　　建设生育友好型社会是一项复杂的系统工程。与传统生育保障理念不同，应以提高劳动参与水平和质量为核心目标，通过积极的财政和货币政策扩大生育投资，将家务劳动和照料行为的外部经济效果内在化。

　　第一，强化高位推动，重塑政策框架，构建基本制度。融入系统观念，保障政策投入的可持续性，推动部门协同和政策落实，逐步提升政策的公平性和包容性。同时，应针对不同类型的个体和家庭分类施策，采取不同的措施，实现全社会对生育成本和收益的责任共担，提高有子女家庭的保障水平。

　　第二，整合政策资源，建立积极生育保障核心制度。生育友好社会生态的形成离不开基本制度的构建，现有碎片化的政策不足以为生育提供基本保障。应做好顶层设计和统筹规划，围绕“生不出”“没人带”“养不好”等主要矛盾，形成基本核心的保障体系，改革生育保险制度、建立婴幼儿照护补贴制度、强化生殖健康服务保障制度，并将其作为积极生育保障体系的三大支柱。同时，针对已出台的法律法规、政策制度、标准规范，做好系统性梳理、清理和修订工作，发挥政策措施的协同作用，避免政策打架或冲突；针对正在制定的法律法规、政策制度、标准规范，做好政策兼容性、公平性和社会效应评估，引导各类政策措施发挥正面作用。

　　第三，按照“谁受益、谁投入”的原则建立成本分担机制，明确中央地方财政事权和责任比例。提高生育保障投入的均衡性是促进政策发挥

　　实效、人口高质量发展的重要基础，应加强生育保障制度的全国统筹，做好财政经费投入、服务设施配置、人员配备的规划布局。应加大向薄弱地区财政转移支付力度，促进生育保障财政投入和服务资源配置向欠发达地区倾斜。在政策设计中取消孩次和户籍差别，强化好一孩生育的“基本盘”，建立以常住人口而非户籍人口为主的保障体系，提高生育支持政策的便利性和可及性，保障流动人口享有与户籍人口同等的生育服务。

　　第四，建立积极财政补贴政策，明确积极生育保障支出占GDP的比例和增长标准，形成常态化经费保障机制。应对低生育水平是一项长期工作，需要持续地投入政策和资金，构建积极生育保障制度需要提高财政可持续性，保障政策实施的长期稳定。伴随出生人口的下降，教育、医疗卫生等领域财政资源投入压力将会逐渐降低，可以为加大生育保障资金投入提供空间。要考虑地方财政压力对资源分配和规划的可持续性带来的挑战，优化支出结构、统筹整合存量资金、综合运用多种财政政策工具，多渠道拓展资金来源。

　　第五，建立积极生育保障制度试点，总结政策经验和发展模式。作为应对人口新常态的新举措，生育支持政策要加快改革创新，实现制度性突破，分散式、片段式的政策措施不仅会导致各类政策难以形成合力，而且可能会影响全社会对于公共政策的信心，对改善生育意愿起到反作用。因此，应给予有条件的地区一定的政策改革权限，围绕生育保险制度改革、辅助生殖服务纳入医保、托育服务纳入基本公共服务等突出问题，建立积极生育保障制度试点，开展专项政策研究、体制机制创新和效果追踪评估，及时总结典型经验和案例，研究不同类型政策工具的协同策略，形成建立积极生育保障制度、健全生育支持政策体系的可行路径。

来源：大国人口