家庭式托育的国外经验及启示

　　本文发表于2022年4月20日《中国人口报》

　　文┃蔡弘 郭明雯 陈阳阳

　　发展托育服务尤其是普惠托育服务有利于提升育龄夫妇生育意愿，对促进人口长期均衡发展意义重大。从2019年国务院办公厅印发《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》以来，我国托育机构如雨后春笋般涌现。然而现阶段我国育龄家庭实际送托率依然在低位徘徊，与经济合作与发展组织国家平均水平差距较大。如何让我国3岁以下婴幼儿得到适宜的托育服务，成为托育服务发展的关键。

　　家庭式托育模式可能更符合我国家庭送托期待

　　家庭一直是婴幼儿照护的责任主体，是婴幼儿成长的第一场所。家庭式托育是指个人或家庭以居民住宅为幼托场所，为婴幼儿提供照护服务的营利性托育模式。相较于常规托育机构，家庭式托育具有分散化、规模小、成本低、灵活度高等特点，能够“以点带面”营造良好的托育氛围。家庭式托育依托居民住宅提供幼托服务，为婴幼儿提供最接近于家庭环境的氛围，符合婴幼儿自身发育成长和维护稳定依恋关系的需要。相较于其他机构式托育，家庭式托育模式可能更加适合中国家庭的育儿习惯。

　　从家庭托育服务期待来看，在育儿过程中母亲往往面临家庭对职业的负面影响，就业机会、薪酬收入、工作连续性都面临挑战，“送托无门”是年轻父母面临的普遍问题。一方面虽然年轻父母对专业化的托育服务和育儿知识需求日趋强烈，但对托育机构难免存在照顾不周的顾虑。另一方面，目前市面上托育服务大多以早教机构的形式聚集在商业区，难以满足家庭“就近送托”的期待。而相较于一般性集合式托育，嵌入社区的家庭式托育在提供专业保育服务的同时，更具就近便利、时间灵活的显著优势，方便祖辈接送，也有助于年轻父母安心就业。笔者所在的课题组2019年至2020年在安徽省合肥市开展的0～3岁婴幼儿家庭托育意愿调查的结果显示，63.5%的年轻父母更青睐于家庭式托育服务。

　　家庭式托育发展的国际经验

　　20世纪70年代，以家庭为中心的公共服务在西方国家得以推进和发展，成为家庭式托育的初级模式，随着家庭公共服务深入发展，政府对于托育服务的管理日臻完善，家庭式托育也愈加成熟。

　　丹麦是最早发展家庭式托育服务的国家之一，其将托育服务完全纳入到社会福利体系之中。在丹麦，家庭式托育的相关制度法规由地方政府制定，家庭式托育从业者在向政府递交申请、接受家访视察，并接受半个月的保育培训后，通过为期13个月的试用期，就可以直接受聘于政府。根据相关规定，家庭式托育从业者工作时间为每周48小时，每年享有35天的带薪休假，各项福利均由政府保障。

　　较丹麦而言，英国家庭式托育的管理主体则更加多元，包括全国家庭式托育协会、全国儿童保育暨教育协会等行业协会。在英国，符合托育从业条件的人员须在教育标准局完成注册，成为全国家庭式托育从业者协会会员，并接受英国儿童保育国家标准十四项条款的约束。值得一提的是，1997年，英国政府提出实施国家儿童托育发展战略，通过社会志愿团体、政府工作人员、家庭式托育从业者组织成立家庭式托育网络，在各地区形成家庭式托育从业人员支持性团体，以此为从业人员经验交流和管理提供便利。

　　澳大利亚是家庭式托育财政资助体系较完备的国家之一，其公共财政不对托育家庭给予直接资助，而是直接补贴儿童保育提供者，经营者在对送托家庭核算托育费用时实行相应减免。财政资助有着严格的资格审查机制，家庭式托育提供者及育儿家庭必须都满足资质标准才能参与补贴申请。例如，面向保育提供者的背景调查、专业素养考察等，面向育儿家庭的儿童免疫达标情况、澳大利亚公民认证等。一般而言，补贴金额的参照标准主要由家庭税后收入、托育服务种类等因素决定，同时也兼顾一般性和特殊性，如参与家庭日托的儿童被鉴定为残疾，或是被归为偏远地区儿童时，对其补贴将会适当放宽。

　　以上经验，对于提升我国托育行业监管专业性、多元主体协调性、从业人员队伍稳定性和公共财政资助有效性，构建符合我国实际的家庭式托育模式具有现实意义。

　　探索符合国情的家庭式托育模式

　　从国内家庭式托育发展来看，家庭式托育已在上海市、浙江省宁波市等地开展了实践。上海市关注家庭式托育从业人员供给和专业化培训，依托上海师范大学等高校，逐步建立家庭式托育从业人员指导性、体系化的保育培训和管理规范，满足婴幼儿家庭的托育需求。在宁波，家庭式托育起初以非注册、自发式的状态出现，对此宁波市政府通过托育备案“一件事”专窗，引导家庭式托育“走到阳光下”，受到婴幼儿家庭的广泛好评。

　　从实践情况看，家庭式托育在国内的实践初显成效，但仍存在一些缺陷，包括管理规范、监管制度、人员培训等问题。国外经验表明，政府需要在托育服务发展中扮演更加积极的角色，既要发挥政策“指挥棒”作用，统筹谋划、积极试点、普及推广，更要发挥公共财政对于托育服务的支撑和保障作用，为高标准推进家庭式托育健康发展提供底气。整体思路是，通过政策引导，培养一批既会保育又善沟通、既懂教育又善经营的家庭式托育从业者；通过财政投入，为家庭式托育可持续发展增强驱动力；建立完善家庭式托育行业规范，加强监管，解除婴幼儿父母的后顾之忧。

　　第一，完善家庭式托育场地管理规范与法律支持。一方面，不同于西方国家的独幢建筑结构，我国居民楼以多层、高层建筑为主，家庭式托育室外活动空间不足。因此，公共部门应充分考虑家庭式托育物质条件限制，适当降低对家庭式托育服务的住宅总面积、保育人员配比等要求；但要规定托育场所层高，禁止其设在地下室和3层以上，减少潜在安全风险。另一方面，物权法规定“住宅商用”需要征得所有利害相关人同意(包括居民委员会、业主委员会)，家庭式托育经营因此会涉及多方主体之间关系协调。家庭式托育兼具公共性与私密性，因此要以立法的形式对社区居委会、托育经营者等的权利义务进行规范，避免产生邻里纠纷。

　　第二，多渠道构建专业化的从业人员梯队。一是明确从业人员培训课程和专业考试等制度。针对家庭式托育的特殊性，可就室外师生活动、家居环境创设等方面对保育人员展开培训，并为培训合格者颁发全国通用的资质证书。鼓励祖辈参与托育培训和考试，鼓励家庭主妇注册经营家庭式托育，在提高“专职带娃”家长育儿专业素养的同时，为其提供创收渠道。二是提升保育人员的待遇。家庭式托育规模小，组织结构简单，保育人员的职业规划和晋升渠道受限。要整合社会资源，给予家庭式托育从业者工资福利、社会保障、职业规划、晋升通道等多方面的保障，防止保育人员流失、人才结构性失衡。

　　第三，增加公共财政对于托育服务的投入。政府在托育服务发展中需要扮演更加积极的角色，加大财税支持。一方面，在税费方面，可给予托育经营者税收减免、租金优惠等。比如，托育经营主体提供相关资质证明后，可以申请增值税、契税、不动产登记费等税费减免优惠。还可探索对家庭式托育经营者提供场地租金减免。另一方面，重视残障婴幼儿的健康成长。相较于正常婴幼儿，他们对于照护的要求更高，家庭照护压力更大，更需要额外的照护服务。政府可对保育残障儿童的家庭式托育点提供额外直接补贴，支持残障儿童接受家庭式托育。

　　第四，多主体监督提升综合监管能力。我国家庭式托育的监管体系架构可以同步构建行业内部监管机制和行业外部监督系统。在行业内部，由相关部门牵头成立专门的家庭式托育监管委员会，托育经营者按月、季、年提交评估报告，对审查不合格者应取消补贴、勒令整改。需要注意的是，各个层级的监管应在上位法授权框架下进行，保证依法有序监管，防止管理碎片化、冗杂化。在行业外部，发挥社区居委会、小区业委会、街坊邻居的监督作用，通过设立监督热线、畅通意见渠道，让家长、居民“投诉有门”，促使家庭式托育规范经营，保障托育服务质量。

　　本文为国家级重点领域创新创业项目(202110878016)和国家社科基金(21BRK044)阶段性研究成果。

　　作者单位：安徽建筑大学、安徽省城市管理研究中心

来源：人口发展观察